В конце прошлого года Верховная Рада приняла сразу несколько законов, которые являются основой для регламентирования бюджетного процесса в Украине. Одним из них стал комментируемый Закон (скачать). Им внесены масштабные изменения в Бюджетный кодекс Украины(далее — БКУ). Основная цель изменений — урегулировать бюджетные правоотношения, связанные с внедрением новой модели финансового обеспечения местных бюджетов и межбюджетных отношений, усовершенствовать казначейское обслуживание бюджетных средств. Закон вступил в силу с 01.01.2015 г.

Нельзя сказать, что его принятие совсем неожиданное*, однако некоторые изменения, внесенные этим Законом, имели эффект шоковой терапии. Такое «лечение» получили органы местного самоуправления и территориальные финансовые управления, которым придется в кратчайшие сроки провести расчеты доходов и расходов местных бюджетов на 2015 год уже с учетом изменений, внесенных Законом. Вряд ли повторная работа по составлению бюджета на 2015 год порадует органы местного самоуправления.

Ассоциация городов Украины (АГУ) на своем веб-сайте** выразила обеспокоенность по поводу неучитывания интересов местного самоуправления в принятом Законе. В связи с этим АГУ настаивает на необходимости немедленно внести изменения в БКУ, требуетот Минфина предоставить срочное разъяснение с соответствующими формульными расчетами по обязательному финансированию в 2015 году на уровне не меньше чем в 2014 году за счет трансфертов из районного бюджета делегированных полномочий в городах районного значения, поселках и селах без исключения из их коммунальной собственности соответствующих бюджетных учреждений.

Давайте рассмотрим самые существенные изменения, внесенные в БКУ.

Межбюджетные отношения Из ст. 2 БКУ исключены термины «дотация выравнивания», «коэффициент выравнивания», «корзина доходов местного бюджета» и другие термины, которые использовались раньше при расчете межбюджетных трансфертов. В то же время введен новый термин «временно свободные средства единого казначейского счета и валютных счетов бюджета».

 ЦИТАТА: «48 1) временно свободные средства единого казначейского счета и валютных счетов бюджета — объем средств, учитываемых на счетах в центральном органе исполнительной власти, который реализует государственную политику в сфере казначейского обслуживания бюджетных средств, полученных как поступления бюджетов, отвлечение которых не приведет к потере платежеспособности бюджетов (возможность своевременно и в полном объеме осуществлять платежи и рассчитываться по всем обязательствам) и возникновению задолженности в течение периода, на который предусматривается размещение таких средств на депозитах или путем приобретения государственных ценных бумаг и направления на покрытие временных кассовых разрывов местных бюджетов и Пенсионного фонда Украины с дальнейшим их возвратом до конца текущего бюджетного периода;»

(извлечение из ст. 2 БКУ)

Законом № 79 расширен перечень межбюджетных трансфертов. Так, ст. 97 БКУ определено, что из государственного бюджета могут предоставляться следующие целевые трансферты местным бюджетам:

1) субвенции на осуществление государственных программ социальной защиты (порядок предоставления этой субвенции определяет ст. 102 БКУ);

2) дополнительная дотация на компенсацию потерь доходов местных бюджетов в результате предоставления льгот, установленных государством (ст. 103 БКУ);

3) субвенция на выполнение инвестиционных программ (проектов) (ст. 105 БКУ);

4) образовательная субвенция (ст. 103 2 БКУ);

5) субвенция на подготовку рабочих кадров (ст. 105 БКУ);

6) медицинская субвенция (ст. 103 3 БКУ);

7) субвенция на обеспечение медицинских мероприятий отдельных государственных программ и комплексных мероприятий программного характера (ст. 103 4, 103 5 БКУ);

8) субвенция на финансирование мероприятий социально-экономической компенсации риска населения, которое проживает на территории зоны наблюдения;

9) субвенция на проекты ликвидации предприятий угольной и торфодобывающей промышленности и содержание водоотливных комплексов в безопасном режиме на условиях софинансирования (50 %);

10) другие дополнительные дотации и другие субвенции.

Кроме того, предусмотрена возможность предоставления базовой и реверсной дотации в пределах горизонтального выравнивания налогоспособности бюджетов согласно ст. 99 БКУ. Порядок перечисления всех межбюджетных трансфертов определен в ст. 108 БКУ.

Даже в случае несвоевременного вступления в силу закона о госбюджете, перечисление из государственного бюджета местным бюджетам базовой дотации, образовательной и медицинской субвенций, субвенции на подготовку рабочих кадров, субвенции на обеспечение медицинских мероприятий отдельных государственных программ и комплексных мероприятий программного характера, а также в государственный бюджет из местных бюджетов реверсивной дотации осуществляется в соответствии с объемами, определенными в законе о Государственном бюджете Украины на предыдущий бюджетный период (ч. 2 ст. 41 БКУ).

В течение трех лет после вступления в силу комментируемого Закона, в законе о госбюджете должна предусматриваться стабилизационная дотация в объеме не менее 1 % объема поступлений налогов и сборов в местные бюджеты для покрытия возможных фактических диспропорций при вводе новой модели взаимоотношений государственного бюджета с местными бюджетами. Порядок и условия предоставления стабилизационной дотации определяет Кабмин по согласованию с Комитетом Верховной Рады Украины по вопросам бюджета.

Доходы и расходы местных бюджетов В БКУ появилось новое понятие «объединенная территориальная громада, создаваемая согласно закону и перспективному плану формирования территорий громад» (далее — объединение громад). Порядок формирования бюджетов таких объединенных громад определен в ч. 4 ст. 67 БКУ. Однако появление упоминания об объединении громад в БКУ несколько преждевременно, поскольку Закон Украины «О добровольном объединении территориальных громад» до настоящего времени не принят***. В проекте закона речь идет об объединении громад сел, поселков, городов и предоставлении им государственной поддержки. Из измененного БКУ можно увидеть, что бюджет объединения громад будет иметь больше преимуществ по сравнению с бюджетами существующих сельских, поселковых, городских советов (именно бюджеты этих тергромад больше всего пострадали от бюджетной реформы).

Что касается бюджетов сельских, поселковых, городских советов, нужно обратить внимание на следующее. В эти бюджеты вообще не будет поступать налог на доход физических лиц (а он был чуть ли не основным источником доходов). В то же время перечень направлений расходов таких бюджетов тоже заметно сократился — часть привычных расходов передана бюджетам высшего уровня.

Так, за счет бюджетов городов республиканского АР Крым и областного значения, районных бюджетов, бюджетов объединения громад будут финансироваться расходы на (ст. 89 БКУ):
дошкольное образование;
общее среднее образование (за некоторыми исключениями);
внешкольное образование;
государственные культурно-просветительные и театрально-зрелищные программы, в том числе сельские, поселковые и городские дворцы и дома культуры, клубы, библиотеки;
физическую культуру и спорт.

Из этого можно сделать вывод, что бюджет объединения громад находится на одном уровне с районным, а порой даже с областным бюджетом, и находится в более выгодном положении, чем бюджет обычных поселковых, сельских или городских советов. В этом, наверное, и заключается цель реформирования бюджетной системы — стимулировать существующие территориальные громады к самообъединению, чтобы сократить расходы на содержание аппарата управления, направить высвобожденные их средства на благоустройство населенных пунктов и программы развития инфраструктуры.

При этом текущие расходы на содержание учреждений образования будут обеспечиваться за счет целевых субвенций из государственного бюджета — образовательной субвенции. Такая субвенция распределяется между соответствующими бюджетами на основе формулы, которую должно разработать Минобразования, а утвердить — Кабмин. Формулы расчета образовательной субвенции на 2015 год определены ст. 27 Закона Украины «О Государственном бюджете Украины на 2015 год» от 28.12.2014 г. № 80-VIII.

Принимая во внимание то, что органы местного самоуправления планировали доходы и расходы на 2015 год по старым положениям БКУ, в разд. VI «Заключительные и переходные положения» БКУ определенно, что в 2015 году из бюджетов сел, поселков, городов районного значения, как и раньше, могут осуществляться расходы на содержание учебно-воспитательных комплексов «дошкольное учебное заведение — общеобразовательное учебное заведение», «общеобразовательное учебное заведение — дошкольное учебное заведение»; на содержание сельских, поселковых и городских дворцов и домов культуры, клубов, центров досуга, других клубных заведений и библиотек.

Такие расходы осуществляются за счет межбюджетных трансфертов из районного бюджета бюджетам сел, поселков, городов. Объем межбюджетных трансфертов определяется по формуле, которая утверждается соответствующим местным советом (в приложении к решению о местном бюджете).

Исполнение местных бюджетов В БКУ появилась еще одна норма, которая не порадует органы местного самоуправления. В соответствии с ч. 6 ст. 78 БКУ органы ГКСУ осуществляют операции по выполнению платежных поручений распорядителей бюджетных средств, оформленных в соответствии с требованиями законодательства, на основании подтверждающих документов в соответствии со взятыми бюджетными обязательствами и имеющимися бюджетными ассигнованиями по расходам местных бюджетов (в течение 5 операционных дней с даты предоставления поручения на осуществление платежа при условии выполнения доходов сводного бюджета Украины). Следовательно, несмотря на задекларированную самостоятельность местных бюджетов, как оказывается, они полностью зависят от выполнения государственного бюджета.
ОБРАТИТЕ ВНИМАНИЕ! Программно-целевой метод в бюджетном процессе на уровне местных бюджетов, которые имеют взаимоотношения с государственным бюджетом, применяется начиная с составления проектов местных бюджетов на 2017 год (п. 18 разд. VI БКУ).

Утверждение местного бюджета Срок утверждения местных бюджетов определен ч. 2 ст. 77 БКУ: местные бюджеты утверждаются решением Верховной Рады АР Крым, соответствующего местного совета до 25 декабря года, предшествующего плановому.В двухнедельный срок со дня официального опубликования закона о Государственном бюджете Украины соответствующие местные советы приводят объемы межбюджетных трансфертов в соответствие с законом о Государственном бюджете Украины.

Спецфонд Состав доходов специального фонда дополнен новой подгруппой 4 группы 2 — средства, полученные от реализации имущественных прав на фильмы, исходные материалы фильмов и фильмокопий, созданные за бюджетные средства по государственному заказу или на условиях финансовой поддержки (ч. 4 ст. 13 БКУ). Указанные поступления могут использоваться на организацию основной деятельности бюджетных учреждений.

Кроме того, ч. 9 ст. 13 БКУ дано право государственным и коммунальным высшим учебным заведениям, научным учреждениям и заведениям культуры размещать на текущих счетах в банках государственного сектора (в порядке, установленном Кабмином) средства, полученные в качестве платы за услуги, предоставляемые ими согласно основной деятельности, благотворительные взносы и гранты. Средства от такой деятельности могут зачисляться на специальные регистрационные счета, открытые в территориальных органах ГКСУ, или на текущие счета в банках государственного сектора, которые могут осуществлять расчетно-кассовое обслуживание средств собственных поступлений бюджетных учреждений (ч. 7, ч. 9 ст. 43 БКУ). Расходы за счет вышеуказанных поступлений осуществляются в порядке, утвержденном Кабмином (ч. 8 ст. 43 БКУ).

По решению ВР АР Крым, соответствующего местного совета, при выполнении местных бюджетов обслуживания бюджетных средств в части бюджета развития и собственных поступлений органов местного самоуправления также могут размещаться в учреждениях банков государственного сектору (ч. 2 ст. 78 БКУ). Но порядок обслуживания средств местных бюджетов в таком случае должен определить Кабмин по согласованию с НБУ (на сегодня это еще не сделано).
ОБРАТИТЕ ВНИМАНИЕ! В случае размещения средств местного бюджета на депозитах и/или обслуживания средств местного бюджета в части бюджета развития и собственных поступлений бюджетных учреждений в учреждениях банков объемы временных кассовых разрывов по общему фонду такого местного бюджета не покрываются за счет средств единого казначейского счета (абз. 2 ч. 5 ст. 43 БКУ).

Заимствование Всем городским советам городов областного значения независимо от численности населения предоставлено право осуществлять местные внешние заимствования (ч. 3 ст. 16 БКУ).

Обязанности главных распорядителей

Определено, по каким критериям главные распорядители бюджетных средств должны анализировать показатели выполнения бюджетных программ в случае применения программно-целевого метода в бюджетном процессе (п. 6 ч. 5 ст. 22 БКУ). Помимо остального, определено, что результативные показатели бюджетных программ подтверждаются официальной государственной статистической, финансовой и другой отчетностью, данными бухгалтерского, статистического и внутрихозяйственного (управленческого) учета (введение форм такого учета также должны обеспечить главные распорядители).

Средства государственного фонда регионального развития Как и раньше, средства государственного фонда регионального развития направляются на выполнение инвестиционных программ и проектов регионального развития по результатам отбора проектов, поданных на конкурсный отбор территориальными органами исполнительной власти. Однако несколько изменились критерии отбора отмеченных программ (ч. 3 ст. 241 БКУ). Отныне 80 % средств фонда распределяются в соответствии с численностью населения, проживающего в соответствующем регионе (раньше было 70 %), а 20 % средств направляются с учетом уровня социально-экономического развития регионов в соответствии с показателем валового регионального продукта в расчете на одно лицо (для регионов, в которых этот показатель меньше 75 % среднего показателя по Украине).

Кроме того, отныне программы и проекты, которые реализуются за счет средств государственного фонда регионального развития, подлежат софинансированию из местных бюджетов на уровне 10 %.

Защищенные статьи расходов Защищенными теперь также являются расходы общего фонда на (ч. 2 ст. 55 БКУ):
меры, связанные с обороноспособностью государства, которые осуществляются за счет средств резервного фонда государственного бюджета;
осуществление разведывательной деятельности.

Военное положение, мобилизация, зона АТО Порядок исполнения государственного бюджета и местных бюджетов в населенных пунктах Донецкой и Луганской областей, расположенных на территории проведения антитеррористической операции, определяет п. 24 разд. VI БКУ: расходы государственного бюджета, в том числе в части трансфертов из государственного бюджета местным бюджетам, осуществляются после возвращения территорий под контроль государственной власти.

В случае осуществления согласно закону мероприятий по частичной мобилизации не применяется положение ч. 3 ст. 24 БКУ по определению предельного размера резервного фонда государственного бюджета (п. 24 разд. VI БКУ).

Порядок выполнения государственного бюджета и осуществления расходов в условиях военного положения (конечно, если такое будет объявлено) определяет обновленный п. 22 разд. VI БКУ. В частности, определены решения, которые Кабмин может принимать без согласования с Верховной Радой, и перечень статей БКУ, которые не применяются в случае объявления военного положения.

Согласование кандидатуры бухгалтера с ГКСУ И в конце о приятном новшестве: ослаблены требования к назначениям на должность главных бухгалтеров бюджетных учреждений (ч. 3 ст. 56 БКУ):
во-первых, теперь БКУ не содержит требования согласовывать назначение и освобождение главбуха бюджетного учреждения с подразделениями ГКСУ. Сказано прямо: главные бухгалтеры бюджетных учреждений назначаются на должность лишь с учетом норм законодательства о труде;
во-вторых, определение требований к профессионально-квалификационному уровню главбухов теперь не является полномочием Кабмина****.

Отметим также, что Кабмину поручено до 1 марта в 2015 года обеспечить инвентаризацию нормативных актов и приведение их в соответствие с новыми нормами БКУ. Кроме того, поручено обеспечить передачу из государственной собственности в коммунальную собственность соответствующих учреждений, заведений и организаций, включая структурные подразделения, запретив отчуждение имущества профессионально-технических и высших учебных заведений I–II уровней аккредитации, с учетом передачи полномочий и изменений, внесенных в БКУ.

Следовательно, нам остается лишь ожидать обещанных нормативно-правовых актов и приводить сметы учреждений на 2015 год в соответствие с БКУ с учетом изменений, внесенных комментируемым Законом.

* Реформа межбюджетных отношений предусматривалась Концепцией реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине, одобренной распоряжением КМУ от 01.04.2014 г. № 333-р.

** Ознакомиться с заявлением Ассоциации городов Украины можно по ссылке http://www.auc.org.ua/news/zmini-do-byudzhetnogo-kodeksu-ukraini-stavlya...

*** Проект закона зарегистрирован в Верховной Раде Украины 27.11.2014 г. под № 0915.

**** Теперь следует ориентироваться лишь на Справочник квалификационных характеристик профессий работников, утвержденный приказом Минтруда от 29.12.2004 г. № 336.

газета "Бухгалтерия: бюджет"
http://buhbudget.com.ua/ru/journal/buhbudget/article/2053